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Il Jobs Act: una cura inefficace per una diagnosi errata
rubrica
  • Identità italiana

Il Jobs Act e il precedente decreto Poletti che, introdotto nel marzo 2014, portò a un’ulteriore deregolamentazione dei contratti a termine, muovevano dal presupposto che il mercato del lavoro italiano prevedesse norme eccessivamente rigide per l’assunzione e il licenziamento, garantendo così troppi vantaggi a chi lavorava a tempo indeterminato e creando, viceversa, una sorta di apartheid a discapito di chi, soprattutto tra i giovani, era stato assunto con contratti a tempo determinato o forme d’impiego atipiche. Sulla scorta di queste congetture, l’aumento della flessibilità negli accordi contrattuali avrebbe reso più dinamico il mercato del lavoro in Italia, favorendo l’occupazione e la crescita del Pil.

Tuttavia, la rigidità del mercato del lavoro e la coesistenza di lavoratori privilegiati con un eccesso di garanzie e lavoratori svantaggiati prigionieri per molti anni di impieghi atipici – fattori che spiegherebbero l’adozione di politiche deregolamentative – sono state di solito acriticamente assunte come verità in assenza di oggettivi (e non aneddotici) riscontri empirici.

Al fine di valutare l’efficacia delle misure di cui sopra, sembra invece di cruciale importanza appurare se il livello di flessibilità del mercato fosse effettivamente così basso. A questo scopo, ci proponiamo di verificare da un lato se, prima delle riforme, i dipendenti a tempo indeterminato (i «privilegiati») fossero davvero meno esposti al rischio di licenziamento, in virtù delle garanzie sancite dall’articolo 18, e dall’altro se i dipendenti atipici corressero rischi elevati di rimanere intrappolati in tipologie contrattuali scarsamente retribuite e precarie.

Nel tentativo di offrire una corretta analisi del grado di flessibilità del mercato del lavoro e di vulnerabilità dei lavoratori, non ci affideremo a indici normativi come quello elaborato dall’Ocse sull’Employment Protection Legislation (Epl), né esamineremo le condizioni dei lavoratori (ad esempio, i loro salari o i loro rapporti contrattuali) in un dato punto del tempo (calcolando, ad esempio, la quota di lavoratori atipici in un certo anno). Al contrario, avvalendoci di microdati sulle storie lavorative estratti dagli archivi amministrativi dell’Inps, analizzeremo le traiettorie occupazionali nel periodo 2001-2011 degli individui che erano occupati nel 2000 (escludendo dall’analisi coloro i quali sono morti o sono andati in pensione nel periodo preso in considerazione). Per poter formulare una corretta diagnosi delle disfunzioni che colpiscono il mercato del lavoro, e per definire riforme efficaci, diventa infatti imprescindibile studiare le traiettorie occupazionali dei singoli individui in una prospettiva di lungo termine.

La prima problematica che intendiamo affrontare riguarda l’effettiva rigidità del mercato del lavoro italiano. A tal fine, focalizzeremo la nostra attenzione sulle persone che nel 2000 lavoravano come dipendenti a tempo indeterminato nel settore privato – vale a dire, i presunti lavoratori «privilegiati e ipergarantiti», specie se impiegati in aziende con almeno 16 dipendenti – e calcoleremo quanti di loro abbiano corso il rischio di veder declassate le proprie condizioni contrattuali almeno una volta nel periodo 2001-2011. Consideriamo declassati quegli individui la cui condizione lavorativa principale nel corso di un anno del periodo in oggetto rientri nelle seguenti categorie: dipendente con contratto a termine, parasubordinato o non occupato per almeno 27  settimane in un anno (si noti che le settimane in cui si sono percepite le indennità di maternità, malattia o cassa integrazione vengono annoverate tra i periodi lavorativi).

A giudicare dai «rischi di declassamento» fronteggiati dai dipendenti a tempo indeterminato, il mercato del lavoro italiano non sembra così rigido come si vorrebbe far credere. Il 41,2% di chi lavorava nel 2000 come dipendente a tempo indeterminato nel settore privato, infatti, ha subito un declassamento occupazionale nei successivi 11 anni (Figura 1): una percentuale di gran lunga superiore a quella che sarebbe emersa se i privilegiati fossero davvero stati ipergarantiti. I rischi di declassamento sono superiori tra le fasce lavorative più deboli (donne, minori di 35 anni, abitanti del Meridione, dipendenti di piccole aziende), ma si ravvisa un’ampia vulnerabilità anche all’interno dei gruppi più avvantaggiati (maschi, abitanti del Nord Italia, dipendenti di grandi aziende).

Va anche sottolineato che non si segnalano sostanziali differenze tra chi lavorava in imprese con più o meno di 15 addetti: ciò indica che l’annoso dibattito circa gli effetti deleteri provocati dalla garanzia di reintegro del personale in aziende con almeno 16 dipendenti, nel caso di licenziamento senza giusta causa (in conformità con l’Articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, abolito dal Jobs Act), verteva su una questione marginale, che poco aveva a che fare con i limiti effettivi del mercato del lavoro italiano.

Fig. 1: Rischio di declassamento di chi lavorava come dipendente a tempo indeterminato nel settore privato nel 2000 nel corso del periodo 2001-2011 

Fonte: elaborazioni su dati INPS

Un altro indicatore di flessibilità consiste nelle opportunità di avanzamento professionale, calcolate come percentuale delle persone che nel 2000 erano occupate come dipendenti a  termine nel settore privato e che nel periodo compreso tra il 2001 e 2011 hanno ottenuto un contratto a tempo indeterminato, nel settore pubblico o privato (Figura 2). La percentuale di lavoratori temporanei poi passati, almeno una volta, a un contratto a tempo indeterminato è piuttosto alta (in media il 67,1%, cifra che sale, rispettivamente, all’81,9% e al 75,6% per chi nel 2000 rientrava nelle fasce d’età dai 15 ai 24 e dai 35 ai 44 anni), anche se le opportunità di avanzamento professionale sono di gran lunga inferiori per gli abitanti del Sud. Comunque, l’ottenimento di un contratto a tempo indeterminato non rappresenta uno «status definitivo» capace di diminuire sensibilmente la vulnerabilità dei lavoratori. Tant’è che per parecchi dei dipendenti il nuovo contratto di lavoro standard ha avuto breve durata, come peraltro confermano i dati forniti dal ministero del Lavoro, da cui risulta che il 41% dei contratti trasformati da tempo determinato a tempo indeterminato nel periodo 2012-2014 ha avuto una durata inferiore ai tre anni.

Fig. 2: Opportunità di miglioramento contrattuale di chi lavorava come dipendente a termine nel settore privato nel 2000 nel corso del periodo 2001-2011

Fonte: elaborazioni su dati INPS

Questi dati mostrano chiaramente che la «stabilizzazione» verso contratti a tempo indeterminato, anche nelle grandi aziende, non tutela gli individui dal rischio di assistere a un peggioramento delle proprie condizioni. Dunque, l’assunzione a tempo indeterminato o il passaggio da un contratto a tempo determinato a uno a tempo indeterminato non sembrano misure sufficienti a ridurre permanentemente la vulnerabilità degli individui all’interno del mercato del lavoro. Di conseguenza, le misure volte a favorire i contratti a tempo indeterminato – quali gli sgravi contributivi per le aziende che assumono a tempo indeterminato, come quelli introdotti col Jobs Act – potrebbero rivelarsi non troppo efficaci nel migliorare le prospettive dei lavoratori nel lungo periodo, oltre a essere assai onerose per le finanze pubbliche (come attestato dagli studi di Patriarca e Raitano e Fana e Raitano).

Più in generale, l’evidenza empirica sulle traiettorie occupazionali a lungo termine ci porta a respingere l’idea che prima del Jobs Act il mercato del lavoro fosse particolarmente rigido. Al contrario, il mercato del lavoro in Italia appariva più «liquido» che rigido (o semplicemente segmentato), perché molti lavoratori, soprattutto i più giovani, passavano con una certa frequenza da uno status lavorativo all’altro, alternando periodi con contratti standard a periodi di disoccupazione o con contratti atipici.

Quindi la mera dicotomia rigidità-flessibilità non aiuta granché a individuare le più efficaci strategie di intervento. In ultima analisi, la riduzione delle differenze tra le varie tipologie contrattuali è indispensabile se si vogliono diminuire le disuguaglianze tra lavoratori e migliorare le condizioni dei lavoratori atipici. Tuttavia, sarebbe stato opportuno che questi obiettivi fossero stati perseguiti tramite l’abolizione dei contratti più svantaggiosi e con meno garanzie (ostacolando, per esempio, la pratica del continuo rinnovo dei contratti a termine, incrementandone i costi, ed eliminando i lavori a voucher), e non – come avvenuto col Jobs Act – mediante un indebolimento dei contratti a tempo indeterminato. Come osservato, difatti, le garanzie del contratto a tempo indeterminato «vecchia maniera» non limitavano la mobilità dei lavoratori da uno status all’altro.

Bisogna inoltre sottolineare che la comprovata esistenza di molteplici e complesse traiettorie occupazionali – anziché di carriere lineari in cui si passa da contratti atipici a contratti standard che poi persistono nel tempo – rende più complicata la messa in atto di provvedimenti volti a migliorare la situazione dei lavoratori meno avvantaggiati, in quanto, già lo si è detto, per ridurre la vulnerabilità dei lavoratori in una prospettiva pluriennale non basta incentivare la sottoscrizione di un contratto a tempo indeterminato.

Alla luce di tutto ciò, appare miope una strategia che si limiti a sovvenzionare le aziende per incoraggiarle ad assumere con contratti a tempo indeterminato (utilizzando cospicue risorse pubbliche, e senza che le aziende debbano conformarsi a una precisa condotta per usufruire degli sgravi contributivi), dal momento che, anche prima del Jobs Act, la maggior parte dei nuovi impieghi permanenti non assicurava uno status stabile e sicuro. La precarietà del lavoro, infatti, non deriva dall’imposizione di vincoli normativi agli accordi contrattuali, ma è legata alle caratteristiche strutturali del sistema produttivo italiano.

L’equilibrio del mercato del lavoro si fonda sull’incontro tra l’offerta di lavoro, che è condizionata dalle caratteristiche dei lavoratori e dalle forme contrattuali, e la domanda di lavoro da parte delle aziende. La concezione alla base del Jobs Act è risultata schiacciata quasi esclusivamente sul fronte dell’offerta, e partiva dal presupposto che le modifiche agli accordi contrattuali e l’erogazione di temporanei sgravi contributivi costituissero una condizione necessaria e sufficiente per rilanciare l’occupazione. Molta meno attenzione è stata dedicata agli interventi derivanti da una strategia più complessa da applicare ma senza dubbio più efficace nel lungo periodo, e finalizzata a cambiare le condizioni della domanda di lavoro, ad esempio attraverso un programma coerente di investimenti pubblici e di politiche industriali e creditizie miranti a fornire incentivi agli imprenditori così da indirizzare la produzione verso settori più innovativi. Per contro, le politiche economiche focalizzate su un solo versante del mercato, prive di visione strategica, tendono a essere inefficaci, quando non addirittura dannose, specie se, come abbiamo visto, si basano su una miope diagnosi delle disfunzioni di un sistema economico e sui «falsi miti» che circondano i meccanismi del mercato del lavoro, anziché su chiare evidenze empiriche.

 

[Questo contributo è la traduzione di Andrea Asioli di un articolo pubblicato su Euvisions. Le considerazioni qui presentate richiamano le riflessioni contenute in un articolo dallo stesso titolo – ma incentrato sul caso delle giovani generazioni – pubblicato sul n. 1/2017 di Italianieuropei.]