Per la quarta volta nella storia della Repubblica, i cittadini italiani sono chiamati ad approvare o rigettare per via referendaria una modifica della propria Carta fondamentale. Questa volta a essere in ballo sono le modifiche agli articoli 56, 57 e 59, nei passaggi che fissano il numero di parlamentari eletti per ogni Camera e il numero di senatori a vita.

Per cosa votiamo esattamente. Potremo votare "sì" o "no" per approvare o respingere la legge di revisione costituzionale dal titolo «Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari». Approvato in via definitiva dalla Camera l'8 ottobre 2019, il testo (disponibile qui) prevede il taglio del 36,5% del numero dei parlamentari. Qualora vincesse il "sì", a partire dalla prossima legislatura:

• la Camera si ridurrebbe da 630 a 400 seggi

• il Senato si ridurrebbe da 315 a 200 seggi (con il numero minimo di senatori eletti per Regione che passerebbe da 7 a 3, mentre 2 rimarrebbero al Molise e 1 alla Valle d’Aosta)

• i deputati eletti nella circoscrizione estero si ridurrebbero da 12 a 8

• i senatori eletti nella circoscrizione estero si ridurrebbero da 6 a 4

• Infine, la riscrittura dell’articolo 59 scioglierebbe un’ambiguità del dettato costituzionale del 1948, specificando che “il numero complessivo di senatori a vita nominati dal presidente della Repubblica non può in alcun caso essere superiore a 5”.

Più che le modifiche in sé, i sostenitori della riforma valorizzano il risparmio economico che da questa deriverebbe. Un dato assai dibattuto, che stando alle dichiarazioni di alcuni esponenti del governo ammonterebbe a 500 milioni a legislatura, ma che l’Osservatorio sui Conti pubblici italiani diretto da Carlo Cottarelli stima attorno a 57 milioni annui (285 milioni a legislatura), pari allo 0,007% della spesa pubblica italiana.

I precedenti. Le riforme di rango costituzionale non si concludono per forza con un referendum: il Parlamento ha infatti il potere di modificare la Carta senza rivolgersi direttamente ai cittadini, ma è necessario che nel corso della seconda lettura – obbligatoria per le leggi di revisione costituzionale – la riforma venga approvata da entrambe le Camere con una maggioranza qualificata dei 2/3 dei componenti. Qualora, anche soltanto in una Camera, l’approvazione avvenga per maggioranza semplice, la Costituzione accorda a 1/5 dei membri di una Camera, 500.000 elettori o 5 Consigli regionali la possibilità di richiedere un referendum confermativo (che in quanto tale non prevede quorum). È quanto accaduto lo scorso 10 gennaio, quando 71 senatori hanno depositato presso la Corte di Cassazione la richiesta di referendum costituzionale. Otto giorni più tardi il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha firmato il decreto di indizione. Ecco perché andremo a votare.

A fronte di 67 referendum abrogativi, dal 1948 a oggi si sono tenuti soltanto tre referendum costituzionali. Il primo si svolse nel 2001, quando la riforma del Titolo V promossa dal centrosinistra (governi D’Alema e Amato) venne approvata dal 64,2% dei votanti; il secondo si svolse nel 2006, e vide la modifica della seconda parte della Costituzione promossa dal centrodestra, respinta dal 61,3%; il terzo si svolse nel 2016, e vide la riforma Renzi-Boschi respinta dal 59,1% dei votanti.

A fronte di 67 referendum abrogativi, dal 1948 a oggi si sono tenuti soltanto tre referendum costituzionali

Va ricordato che, a differenza dei referendum abrogativi (art. 75), i referendum costituzionali (art. 138) non necessitano di alcun quorum per essere validi, dunque anche stavolta conteranno i voti espressi, a prescindere dall’affluenza. Le leggi di revisione costituzionale che vengono sottoposte a referendum possono contenere diverse modifiche al testo della Costituzione, ma l’elettore è chiamato a esprimere una preferenza binaria "sì"/"no" su tutto il pacchetto di riforma, che viene riassunto da un quesito unico. Ad esempio, il "sì" al referendum del 2001 viene generalmente ricordato come un voto che ha conferito maggiori poteri alle Regioni, ma la riforma nel suo complesso investiva 15 articoli, e la distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni era solo uno dei punti qualificanti. Lo stesso si dica per i due referendum costituzionali vinti dal fronte del "no": quello del 2006, passato alla storia come bocciatura del “premierato forte” auspicato da Berlusconi, e quello del 2016, noto più per le conseguenze politiche sul governo e sulla leadership di Matteo Renzi che per i contenuti di una riforma articolata, volta a superare il bicameralismo perfetto o paritario (ovvero l’identicità di funzioni e poteri tra i due rami del Parlamento).

Va ricordato che entrambe le riforme respinte dai cittadini proponevano il taglio del numero dei parlamentari: la differenza con la riforma 2019 non sta tanto nelle cifre quanto nel fatto che i tentativi precedenti collocavano la riduzione dei parlamentari all’interno di un disegno organico, finalizzato a porre fine alla singolarità italiana di due Camere con gli stessi poteri, le stesse funzioni, e la stessa funzione di rappresentanza politica, non avendo – a differenza degli altri bicameralismi del mondo – una seconda Camera che rappresenta le autonomie del Paese, ossia la sua identità. Se fosse passata, la riforma del 2006 avrebbe ridotto i deputati da 630 a 518 e i senatori da 315 a 252. Ma in quel disegno le camere avrebbero differenziato le proprie funzioni, i senatori sarebbero stati eletti contestualmente all'elezione dei consigli regionali e i senatori a vita sarebbero stati sostituiti dai “deputati a vita”; sarebbe inoltre diminuita l'età minima per essere eletti alla Camera (da 25 a 21 anni) e al Senato (da 40 a 25 anni). Ancora più marcata la riforma Renzi del 2016, che prevedeva l’introduzione di un bicameralismo differenziato in cui le funzioni oggi attribuite a entrambi i rami del parlamento – legislativa, di indirizzo politico e di controllo sul governo – avrebbero riguardato la sola Camera, unica titolare del rapporto di fiducia con l’esecutivo. Il Senato, ridotto a 95 rappresentanti eletti dai Consigli regionali tra i consiglieri regionali e i sindaci, sarebbe diventato la camera delle istituzioni territoriali, esercitando funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, tra cui l'Unione europea.

Una riforma antiparlamentare? Dinanzi a precedenti così ambiziosi, la prima critica che viene mossa alla riforma su cui ci esprimeremo è di essere “quantitativa” e “monotematica”, ovvero di agire unicamente sul numero di parlamentari, conservando tutte le caratteristiche del bicameralismo indifferenziato disegnato dalla Costituzione del 1948. Secondo illustri costituzionalisti, peraltro ascoltati dalle Commissioni Affari costituzionali del Senato e della Camera durante la gestazione della riforma, questo approccio sottovaluta le conseguenze che la mera riduzione dei rappresentanti potrebbe avere non soltanto sulla generica rappresentatività del parlamento – e sulla legittimità degli eletti agli occhi dei cittadini – ma, operativamente, sulla legge elettorale, sulla rappresentatività dei collegi elettorali e delle circoscrizioni estere, sul legame tra eletto e territorio, sul sistema dei partiti, sui lavori delle commissioni e dei gruppi parlamentari, sui regolamenti e sul funzionamento delle camere, sulla modalità di elezione del presidente della Repubblica, insomma su tutto il sistema politico italiano. La sgradevole sensazione che accompagna questo minimalismo è che nel tentativo di andare incontro a un sentimento diffuso nell’opinione pubblica – nell’ultimo decennio i costi della politica sono stati indubbiamente al centro del dibattito – la politica non abbia tenuto in debita considerazione le conseguenze a cascata di un taglio lineare, finendo per assecondare pulsioni antiparlamentariste.

Alla Costituente. Chiedersi quanti seggi siano appropriati, funzionali o necessari per rappresentare il popolo è un esercizio antico quanto la democrazia rappresentativa. Per svolgerlo al meglio la storia aiuta. Ad esempio aiuterebbe ricordare che il numero dei parlamentari non venne fissato alla Costituente, ma a seguito di una riforma risalente al 1963, approvata per via parlamentare. Al posto dei numeri, i costituenti avevano preferito fissare delle proporzioni – un deputato ogni 80.000 abitanti e un senatore ogni 200.000 (con un minimo di 6 a regione) –, una scelta rivelatasi utile nel corso delle prime legislature, caratterizzate dal boom demografico del dopoguerra. Per un excursus sul dibattito e le riforme riguardanti il numero di parlamentari rimandiamo a questo approfondimento del costituzionalista Francesco Clementi, che ben inquadra il problema all’interno di tutto il cammino repubblicano. Qui ci basta osservare che la ratio della riforma 2019 è speculare alle preoccupazioni che ispirarono le scelte del 1946. Nel tentativo, democratico e post-fascista, di allargare la rappresentanza, i costituenti avevano infatti cercato di contenere il rapporto tra eletti e popolazione, là dove questa riforma lo amplia: ferma restando la popolazione attuale, qualora la riforma venisse approvata avremo (circa) un deputato ogni 150.000 abitanti e un senatore ogni 300.000. Per responsabilità e prestigio un eletto di oggi peserà quasi il doppio rispetto a un eletto del 1948 – utilizzando un argomento populista, si potrebbe dire che il potere del ceto politico aumenta anziché diminuire.

Utilizzando un argomento populista, si potrebbe dire che il potere del ceto politico aumenta anziché diminuire

Sotto il cielo della politica. Il cosiddetto “tagliapoltrone” – il nome giornalistico della riforma, coniato dai suoi stessi sostenitori, racconta molto sul clima e sulle argomentazioni che ne hanno accompagnato la gestazione – è una riforma promossa in primo luogo dal Movimento 5 Stelle (il partito maggiormente rappresentato nelle Camere dopo le elezioni del 2018), ma la sua approvazione si è svolta a cavallo di due governi, il Conte I M5S-Lega (sotto al quale si sono svolte le prime tre votazioni) e il Conte II M5S-Pd-Leu (sotto al quale si è svolto l’ultimo voto della Camera). Il cambiamento della maggioranza di governo ha influito sui comportamenti di voto delle forze politiche. Tanto per fare un esempio, l’11 luglio 2019, in seconda lettura al Senato, il Partito democratico che al tempo era all’opposizione ha votato contro il testo di riforma, ed è solo per questo che 71 senatori hanno potuto richiedere l’indizione del referendum, poiché come detto la seconda e ultima deliberazione alla Camera ha visto invece l’approvazione dei 2/3 dell’aula: grazie al voto favorevole del Pd, nel frattempo entrato in maggioranza di governo con il M5S.

Considerato che l’ultima votazione ha registrato il voto contrario di soli 14 deputati (13 del gruppo misto, 1 di Forza Italia) e 2 astenuti, è difficile che intere forze politiche si intestino una battaglia per il "no". Tuttavia è già accaduto in passato che parlamentari in aula favorevoli abbiano poi scelto di fare campagna contro la riforma da loro stessi votata. Il fatto che 71 senatori (42 di Forza Italia, 10 del gruppo misto, 9 della Lega, 5 del Pd, 2 del M5S, 2 di Italia Viva + 1 senatore a vita) abbiano raccolto le firme per indire il referendum è sintomatico del fatto che in Parlamento la riforma ha meno sostenitori che votanti. Va poi detto che i deputati che l’8 ottobre hanno votato a favore lo hanno fatto sapendo che la seconda lettura del Senato era avvenuta a maggioranza semplice, ed è lecito ipotizzare che una cospicua parte di loro contasse sul fatto che i colleghi del Senato avrebbero poi deciso di dare l’ultima parola ai cittadini. In conclusione, considerata la volatilità del consenso e la variabilità delle geografie politiche che stanno caratterizzando la legislatura, non si può escludere a priori che, avvicinandosi la data del voto, si agglomeri un fronte del "no". 

L’impressione è che la bassa temperatura politica in cui viene a cadere il dibattito pre-referendario – dovuta innanzitutto al compromesso che tiene in piedi il governo giallo-rosso, ma a ben vedere anche a un più ampio fattore ambientale, perché dopo un decennio di strali sulla Casta, quale politico ha voglia di schierarsi contro il “tagliapoltrone”? – rischia di farci perdere di vista il fatto che ci troviamo dinanzi a un bivio repubblicano, perché la scelta impatterà sui decenni a venire: sulla “vita quotidiana” della democrazia italiana. La verità che si fatica a dire è che il referendum costituzionale 2020 è importante quanto i precedenti.

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