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Decaduto sarà lei
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La decisione che la Giunta per le elezioni del Senato della Repubblica si avvia a prendere sulla decadenza di Silvio Berlusconi dalla carica di senatore, in applicazione della “legge Severino” (dal nome del ministro pro tempore della Giustizia Paola Severino, cfr. il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235), è densa di implicazioni e giuridiche e politiche.
La “legge Severino” prevede che “coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione” per reati particolarmente efferati (come l’induzione alla prostituzione, la criminalità organizzata, i delitti contro la Pubblica amministrazione), “non possono essere candidati e non possono comunque ricoprire la carica di deputato e di senatore” (art. 1); se l’incandidabilità “sopravvenga o comunque sia accertata nel corso del mandato elettivo” – è questo il “caso Berlusconi” – “la Camera di appartenenza delibera ai sensi dell’articolo 66 della Costituzione” (art. 3). Proprio il riferimento a questa norma costituzionale, secondo cui “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”, pone il principale problema giuridico di questa vicenda. L’art. 66 Cost. stabilisce un principio a tutela dell'autonomia parlamentare: con la conseguenza che in ordine ai titoli di appartenenza dei propri componenti, le Camere sono sovrane, e il loro giudizio non è sindacabile da parte di nessun giudice, neppure dalla Corte costituzionale. Nel richiamare l’art. 66 della Costituzione, la “legge Severino” rispetta questo principio? La “incandidabilità-decadenza”, in altri termini, opera automaticamente o può essere liberamente apprezzata dalle Camere?
Se si riconosce che la norma sulla “incandidabilità-decadenza” impedisce alle Camere qualsiasi valutazione politica, la “legge Severino” è incostituzionale e non può essere applicata. Se, invece, l’interpretazione è nel senso di non impedire l’autodeterminazione degli organi parlamentari competenti a giudicare dei titoli di ammissione dei propri componenti, si deve riconoscere la piena legittimità della “legge Severino”{C} e, di conseguenza, ammettere che la Giunta per le elezioni del Senato potrà apprezzare senza limiti gli effetti della condanna definitiva di Silvio Berlusconi sulla sua posizione di parlamentare della Repubblica.
La mia opinione è che la “legge Severino” è sì chiara, nel senso di prescrivere l’incompatibilità assoluta con la carica di parlamentare di chi riporta una determinata condanna con sentenza passata in giudicato; ma poiché non consente alle Camere di operare liberi giudizi, obbligandole a dichiarare la decadenza quando ne ricorrano i presupposti, essa viola apertamente l’art. 66 della Costituzione. Non mi sembrano insuperabili gli argomenti di chi, a sostegno, viceversa, della legittimità costituzionale della legge, ricorda che la norma sulla “incandidabilità-decadenza” dei parlamentari ripete analoga regola già da tempo prevista per le elezioni locali. O, ancora, che a conferma della piena conformità a Costituzione della legge, vi sarebbe che, in sede di approvazione, nessuna pregiudiziale di costituzionalità sia stata sollevata dai parlamentari. Non è decisivo il primo argomento: solo per lo status di parlamentare, e non per altre cariche elettive, esiste una norma di “prerogativa costituzionale” come l’art. 66 Cost. Non il secondo: le valutazioni compiute in sede parlamentare attengono alla sfera politica, e non possono conferire o negare patenti di legittimità a nessuna legge; compito, questo, che per Costituzione spetta solo alla Corte costituzionale.
Ma se è vera l’opinione circa l’illegittimità, le Camere possono applicare una legge contra constitutionem, addirittura, come in questo caso, quando la “legge Severino” viola una “prerogativa” parlamentare costituzionalmente sancita? La risposta negativa che mi sento di sostenere pone, a cascata, una serie di problemi giuridici complicati. Può il Senato di fronte alla riconosciuta violazione della Costituzione limitarsi a non applicare la “legge Severino”, quasi si trattasse di compiere una valutazione politica qualsiasi? O piuttosto, come qualcuno ha sostenuto, anche autorevolmente, il Senato di fronte a un vizio di costituzionalità (quello qui indicato, o altro che sia) deve rimetterne il giudizio definitivo alla Corte costituzionale? E in che modo, se, come prevede il nostro diritto costituzionale, una simile questione può essere portata alla Corte costituzionale solo da un organo giurisdizionale e nel corso di un processo? Può il Senato, in sede di verifica dei poteri dei propri componenti, essere considerato – come qualcuno ha sostenuto – un “giudice” (sia pure in senso oggettivo, ossia per le funzioni para-giurisdizionali esercitate in quella sede)? Può, altrimenti, rinvenirsi nel caso di specie una lesione di un’attribuzione costituzionale, quella prevista dall’art. 66 Cost., che legittima la Giunta per le elezioni del Senato a ricorrere direttamente alla Consulta, seguendo la diversa via del “conflitto di attribuzioni”? E chi sarebbe in questo caso il convenuto? Lo stesso Parlamento che ha approvato la legge (per cui il ricorso sarebbe quello di una camera contro entrambe e, sostanzialmente del legislatore contro se stesso)? O, invece, è immaginabile un ricorso della Giunta del Senato contro la Procura della Repubblica, che ha comunicato la condanna definitiva di Silvio Berlusconi, al fine di farne dichiarare la decadenza come prescrive la “legge Severino”?
Potrei continuare all’infinito, vista la particolare complessità della vicenda di cui discutiamo. Ma tra tutti i problemi, lo ripeto, quello della compatibilità con il libero giudizio parlamentare sui titoli di ammissione mi pare il più serio. Non mi convincono altre questioni tecniche, pure avanzate da autorevoli colleghi costituzionalisti che sono stati chiamati, da una parte e dall’altra, a rendere pareri pro veritate, secondo l’uso invalso in Italia di far dire ai dottori della Costituzione ciò che piace a questa o a quella parte politica. Sicuramente non persuade l’argomento di chi riconosce l’illegittimità della legge Severino nel “caso Berlusconi” perché "norma penale", perciò inapplicabile retroattivamente, secondo il divieto contenuto nell’art. 25 Cost.: i reati acclarati, prima dai giudici comuni e, poi, dalla Cassazione, sono stati compiuti, infatti, prima dell'entrata in vigore della disciplina; essa, perciò, andrebbe applicata solo ai fatti penalmente rilevanti compiuti e accertati dopo la sua approvazione e, quindi, non a Silvio Berlusconi. Anche se si può dubitarsi della natura "penale" della norma (ma a me non pare affatto dubbia, trattandosi di una sanzione di ordine politico-amministrativo, connessa a condanne passate in giudicato, per chi ricopre funzioni pubbliche elettive), taglia la testa al toro il presupposto legale della “incandidabilità-decadenza” e, cioè, la condanna definitiva subita, e non i fatti materiali che l’hanno causata.
Su ogni problema giuridico, tuttavia, graverà l’immenso valore politico della vicenda. Non si tratta della decadenza di un parlamentare qualsiasi, ma di un esponente politico che è stato per quattro volte presidente del Consiglio dei ministri, e che ancora dopo vent’anni è il leader assoluto di uno dei principali partiti politici nazionali. Un leader che, dopo la controversa crisi del suo IV governo, ha consentito insieme al Partito democratico il varo del “governo dei tecnici” guidato da Mario Monti; e, dopo le elezioni politiche, che ha sostenuto, insieme al Partito democratico, la rielezione di Giorgio Napolitano. Una rielezione eccezionale – è bene ricordarlo – funzionale a realizzare, con la nascita di un “governo del presidente della Repubblica”, per la prima volta autenticamente di “grande coalizione” (sostanzialmente tra il Partito democratico e il Popolo della libertà), il preciso compito di portare a compimento un piano di riforme (istituzionali, politiche e economico-sociale) non solo non più rinviabili, ma sulle quali si gioca il destino di gran parte dell’attuale classe politica e, quindi, di fronte all’irresistibile crescita dell’antipolitica, il destino dell’intero Paese.
La decisione della Giunta per le elezioni del Senato non sarà priva di conseguenze politiche rilevanti, qualunque essa sia. Se dichiarato decaduto, è difficile credere che Silvio Berlusconi vorrà continuare a sostenere il governo di Enrico Letta; come non è pensabile, senza fratture politiche drammatiche, un nuovo governo senza l’appoggio diretto o indiretto del Popolo della libertà (men che meno un ticket Partito democratico-Movimento 5 Stelle, visto soprattutto il core business di Beppe Grillo & co.). Quale sarà, per Giorgio Napolitano, in caso di crisi di governo, l’alternativa pacifica a un inevitabile scioglimento anticipato delle Camere? E, dunque, l’alternativa a nuove elezioni, per di più ancora col famigerato “porcellum”? E se Silvio Berlusconi vincesse le nuove elezioni, chi si sentirebbe di innalzare, sulla volontà popolare, il vessillo di una legge di dubbia costituzionalità, per impedire al leader della nuova maggioranza politica di sedere in Parlamento e, soprattutto, di guidare il governo del Paese?
Una decisione della Giunta del Senato favorevole al Cavaliere avrebbe strascichi soprattutto per il Partito democratico. Le conseguenze riguarderebbero la tenuta dell’attuale gruppo dirigente, probabilmente accelerando il processo di ricambio della leadership (anche se ciò, forse, non dispiacerebbe a una parte di quel partito). Un atteggiamento di disponibilità del Partito democratico nei confronti di Silvio Berlusconi aumenterebbe la distanza tra i leaders democratici e la propria “base”, almeno quella più strutturata, ancora legata alle antiche, ma mai dimenticate, radici comuniste e, perciò, non disposta a cedere un millimetro sulla “questione morale”. Ma, una diversa decisione del Partito democratico, il cui voto è comunque decisivo in Giunta per le elezioni, avrebbe conseguenze meno drammatiche? In definitiva: in nome di una molto discutibile applicazione in questo caso della regola per cui la “legge è eguale per tutti”, discendente dalla controversa norma sulla “incandidabilità-decadenza”, il Partito democratico è davvero disposto a far fallire l’unica formula politica di governo oggi possibile e, con essa, il piano di lavoro predisposto nell’interesse del Paese dal “suo” capo dello Stato?
La teologia politica insegna che quando decisioni contingenti, ispirate da logiche particolari o partigiane, rischiano di mettere a repentaglio l’interesse generale che rende coesa una comunità politica, salus rei publicae suprema lex esto, la salvezza della Repubblica è l’unica legge da rispettare. La questione relativa all’eventuale uscita di scena di Silvio Berlusconi, sia pure nel senso limitato della decadenza dal seggio di senatore, ci piaccia o non ci piaccia, ne rappresenta un caso esemplare.

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Comments
Francesco Tedeschi, 15-09-2013, 10:46

L'applicazione del d.lgs. n. 235/2012 (anche le norme, per quanto possano essere detestabili, devono essere chiamate con il loro nome, non foss'altro per elementare chiarezza...), ad un paralmentare pro-tempore condannato con sentenza definitiva hannno dato adito ad un polverone mediatico pieno di inesattezze ed ingenuità, che non ha risparmiato neanche la competenza giuridica, laddove - ovviamente - essa è stata usata in modo superficiale e strumentale, come nel caso delle presunte incostituzionalità della norma, vero e proprio florilegio (meglio coacervo) di opinioni, giudizi e "sentenze" la cui suggestione viaggia di pari passo con la loro inconsistenza.

Il decreto n. 235 è stato emanato in attuazione delle precise disposizioni contenute nella legge delega, la n. 190 del 2012, la quale ha disposto - espressamente - la sottoposizione del testo al parere del Parlamento: le commissioni hanno espresso parere positivo, senza sollevare alcuna obiezione; è vero che tale parere è consultivo, ma ricordo che, per prassi consolidata, se le commissioni si esprimono negativamente, il governo ne tiene conto nella stesura definiviva del testo.

E' più che sufficente leggere la relazione illustrativa al decreto, per rendersi conto di come il decreto rispetti la costituzione e la giurisprudenza della corte riguardante la tutela dell'elettorato passivo (pagg. 1-6).

E' vero che il decreto richiama l'art. 66 della costituzione, ma è anche vero che esso si fonda sull'art. 65, comma 1: "la legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di deputato e senatore"; è quindi superfluo ricordare che la giunta per le autorizzazioni deve rispettare la legge, ma tale precisazione, per quanto ovvia, è doverosa, visto il "silenzio" serbato su questo aspetto.

In ultimo, faccio presente che il dibattito che ruota intorno alla pletora di sotterfugi giuridici, salvacondotti e grazie da concedere, è intellettualmente e moralmente vergognoso, dato che senza pudore si discute di un baratto tra i valori repubblicani ed i destini di un uomo, in nome di una certa "salus rei publicae".

Su questo non ci sono scusanti, la Repubblica non è oggetto di discussioni e contrattazioni  in nome di miseri tornaconti presenti quali sono le cd "larghe intese". Mi duole ricordarlo, ma lo faccio perché in molti se ne stanno dimenticando...

Gian Guido Balandi, 10-09-2013, 16:14

L’ argomento della irretroattività è inconsistente come lo stesso Morrone riconosce (è la condanna e non i reati che rilevano); l’argomento della autonomia delle camere ex art. 66 Cost. appare anch’esso assai fragile e vagamente pretestuoso: si tratta infatti della Giunta per le elezioni del Senato e quindi di un organo delle Camera che giudica della decadenza di un suo componente sulla base di una legge approvata dalle Camere stesse: esprime un giudizio e non si limita a prendere atto della condanna. Come si potrebbe motivare la non-decadenza? Con la persecuzione? E quando arriveranno le prossime condanne? E quando arriverà l’interdizione dai pubblici uffici ?

Infine, e sopra tutto, Morrone giudica salus rei publicae la continuità del Governo di larghe intese a fronte del principio – discutibile in questo caso? – dell’ eguaglianza di fronte alla legge di tutti i cittadini. No. Questo cedimento porterebbe il Paese ad un disastro non solo economico – quale piatto più gustoso per la speculazione internazionale di un paese così debole da lasciarsi guidare da un accertato delinquente economico fiscale ? – ma politico e morale per riparare il quale non oso immaginare cosa sarebbe necessario.    

felice besostri, 10-09-2013, 12:40
Certamente in applicazione della Severino in Senato, la Giunta  fa solo una proposta, può respingere la decadenza. Si vota e i voti si contano in favorevoli, contrari e astenuti. Nel Senato, che Berlusconi non ha scelto a caso per candidarsi, le astensioni contano voto contrario. Tra l'altro su queste questioni può essere chiesto il voto segreto. Si vota sulla proposta della Giunta quindi dipende quale sarà, ma deve riportare la maggioranza dei voti espressi. Diverso è il caso per l'interdizione dai pubblici uffici per cui si ha, finora, la presa d'atto, ma quando si tratta di Berlusconi i precedenti non contano. A mio avviso la Severino presenta delle incostituzionalità ma per quanto riguarda la procedura di ricorso contro una decisione di incandidabilità, questione che con la decadenza non c'entra temporalmente. Bisognerà aspettare che Berlusconi si candidi a qualcosa, fossi un suo avvocato gli consiglierei di dimettersi alla vigilia del voto della giunta e di candidarsi alla prima elezione di uno sperduto comune, farsi togliere dalla lista e fare ricorso ad un giudice amministrativo ai sensi dell'art. 130 c.pa. e in quella sede sollevare tutte le eccezioni di costituzionalità e/o di contrasto con la normativa europea. Lo stesso può fare se si candida al Parlamento Europeo, mentre se si candida alla Camera o al Senato ai sensi dell'art. 2 c. 3 della Severino il ricorso fa fatto alle camere elette senza lui candidato, questo si che è incostituzionale. In tal caso se vince le elezioni si fa accogliere il ricorso, se le perde è finito. Come già segnalato e mi stupisco che il governo con ministri Pdl non ne abbia tenuto conto, il Parlamento con l'art.44 c. 2 lett. d l. 69 del 2009 aveva affidato al giudice amministrativo i ricorsi contro le esclusioni di candidati o liste, ma il governo Berlusconi, a mio avviso in violazione all'art. 76 Cost, non diede attuazione alla delega nell'approvazione del codice del processo amministrativo con il Dlgs n.104/2010, quindi doveva essere dato ricorso al giudice amministrativo e non alla Camere, che al di là della forma decidono non in diritto ma per ragioni politiche.
Mauro Piras, 10-09-2013, 11:42
Gentile Morrone,

sarà per la mia scarsa competenza in materia giuridica, ma non capisco affatto il suo ragionamento secondo cui la legge Severino viola la costituzione.
Come lei stesso scrive, l'art. 3 della legge richiama espressamente all'art. 66 della Costituzione, che verrebbe violato; ma essa non accenna a nessun obbligo da parte delle Camere a una semplice "presa d'atto" della sentenza di condanna. Infatti, l'interpretazione che ne dà il centrodestra è che la giunta può e deve esprimere un giudizio libero, respingendo la decadenza di Berlusconi in virtù di considerazioni giuridiche - la condanna sarebbe immotivata - morali - la magistratura perseguita Berlusconi - e politiche - il centrodestra non può essere privato del suo leader, e la stabilità del paese è a rischio. Le sue osservazioni mi pare che dimostrino, al limite, che la legge Severino va interpretata in questo senso non restrittivo, ma non che è incostituzionale.
Per quanto riguarda la violazione delle prerogative degli parlamentari a giudicare dei titoli di ammissione dei propri componenti, inoltre, non capisco come esse possano essere violate da una legge che lo stesso parlamento ha approvato. Se i parlamentari stessi hanno stabilito le cause di incandidabilità per i parlamentari, ed è la giunta, composta da parlamentari, a dover esprimere il giudizio finale sulla questione, mi sfugge in quale parte del processo viene meno la facoltà delle camere di esprimere liberi giudizi, e in quale momento interviene un potere esterno a violare l'autonomia del potere legislativo.
In sintesi, a me pare che la legge Severino sia perfettamente costituzionale: la giunta è chiamata ad applicare delle regole che il parlamento stesso si è dato, ed è libera nel suo giudizio. Ciò vuol dire che sbagliano coloro che sono a favore della decadenza di Berlusconi, a dire che la giunta può solo "prendere atto" della condanna. La giunta è chiamata a esprimere un giudizio importante: deve innanzitutto esprimere un'opinione sull'ipotetica "persecuzione" ai danni di Berlusconi, perchè se essa esistesse, la giunta avrebbe effettivamente il dovere di proteggere il senatore dall'azione della magistratura. In secondo luogo, se la persecuzione non esiste, deve decidere se in Italia vige la certezza del diritto e l'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, oppure se le considerazioni politiche possono far passare in secondo piano ogni altra questione giuridica e morale, sospendendo lo stato di diritto, nel caso del cittadino Berlusconi, in virtù del suo consenso elettorale e del suo potere di influenzare le sorti del paese.
Visto che lei conclude parlando dell'interesse generale del paese, io credo che sia molto più importante riaffermare il rispetto dei principi su cui la coesione della comunità politica è basata, piuttosto che la sopravvivenza di un governo di emergenza sottoposto al ricatto continuo di un ex presidente del consiglio che, non dimentichiamolo, mentre ricopriva quel ruolo istituzionale commetteva sistematicamente un reato ai danni dello stato, sottraendo enormi somme di denaro alla collettività.
felice besostri, 09-09-2013, 22:59
La legge Severino, cioè il Dlgs n. 235/212 non è una legge penale, ma regola i diritti politici, quindi la irretroattività non c'entra nulla. Addirittura stabilisce l'incandidabilità per un periodo superiore alla pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici, confermando vieppiù che non ha nulla a che fare con la condanna penale, che si limita a stabilire la durata, da rideterminare, dell'interdizione. I problemi di costituzionalità sono altri, ma tutti relativi all'ineleggibilità, che non è oggetto della decisione della Giunta, che riguarda la decadenza. Sul punto ci sono problemi posti dall'art. 2, c. 3 per cui il ricorso contro lo stralcio da una lista va proposto alla Camera per cui si è candidati, una decisione che sarà politica e non giuridica. E' un'interpretazione abnorme dell'art. 66 Cost. che è applicato contro ogni logica alle operazioni elettorali preparatorie, tanto più assurdo quando il parlamento unanime con la l.69 del 2009 all'art. 44, c. 2 lett. d) aveva delegato il governo ad affidare al  giudice amministrativo il controllo giurisdizionale dell' esclusione di candidati e liste. Colpa del Governo Berlusconi non aver attuato la delega. Le perplessità maggiori le suscita l'estensione dell'incandidabilità alle elezioni europee perché si pone il problema di candidature in Italia di cittadini UE, che nei loro paesi non hanno cause di ineleggibilità analoghe e della candidatura di Berlusconi in altro paese UE. Per fortuna per le europee il rimedio c'è e che è anche lo strumento principe per portare la Severino alla Consulta, perché per l'esclusione c'è la giurisdizione del giudice amministrativo ex art. 130 Codice del processo Amministrativo. Nelle questioni di interpretazione di diritto comunitario la questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE è obbligatoria e ha effetto sospensivo, sempre che si riconosca alla Giunta natura o funzione paragiurisdizionale, questione controversa ma con un aggancio nella sentenza n. 259 del 2009 della Corte Costituzionale e nella sua ordinanza n, 117 del 2006

 

Daniele Muritano, 09-09-2013, 20:08
Chiedo: se si ritiene che la legge Severino violi il potere di autodichia delle camere, esse non potrebbero, seguendo un'interpretazione "costituzionalmente conforme" della norma (nel senso che il richiamo all'art. 66 Cost. non fa altro che confermare l'esistenza di questo potere e non le obbliga a deliberare la decadenza), anche non deliberare la decadenza, senza bisogno di sollevare alcuna questione di legittimità costituzionale?
Preciso che la mia è una domanda strettamente tecnica. Sul piano politico non pare dubbio che B. si sarebbe dovuto già dimettere da senatore.