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La recente crisi migratoria è stata interpretata come l’effetto di un deficit securitario. Secondo l’opinione dominante, la sequenza di provvedimenti unilaterali adottati dai sette Paesi che hanno riattivato i controlli alle loro frontiere interne è stata fondamentalmente innescata dall’inefficienza dei controlli alle frontiere esterne, segnatamente in Grecia e Italia. Tale diagnosi è perfettamente riprodotta nella comunicazione della Commissione europea che accompagnava la pubblicazione della proposta sulla nuova Guardia costiera e di frontiera europea, in cui il rafforzamento delle misure di sicurezza alle frontiere esterne viene presentato come la risposta alla crisi. In particolare, la Commissione enfatizzava la debolezza dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea, comunemente conosciuta come Frontex, giudicata inadeguata a rispondere alla gravità della situazione a causa di una mancanza di poteri, uomini e mezzi, che l’ha resa ostaggio della disponibilità a cooperare dei Paesi membri.

Ci sono ottime ragioni per dubitare della diagnosi. Dal nostro punto di vista, ad esempio, la crisi migratoria del 2015 non è stata tanto il frutto di una inadeguatezza dei controlli alle frontiere esterne, quanto piuttosto l’esito di una crisi delle politiche europee in materia d’asilo e di accoglienza. Crisi i cui segni premonitori si erano già visti nel 2011, con pericolose ricadute sulla tenuta del sistema Schengen.

Ma partiamo dall’assunto che la diagnosi sia corretta e concentriamoci sulla qualità della cura: il rafforzamento delle misure di sicurezza, e segnatamente delle misure di controllo delle frontiere esterne. Una nuova e rafforzata Frontex è apparsa la via d’uscita da quella che da subito è stata descritta come una delle più gravi crisi che il processo di integrazione politica europeo avesse mai attraversato. Può dunque l’Europa rinascere dalle polizie?

La sicurezza resta un fattore trainante nei processi di accentramento politico e sviluppo istituzionale

La domanda potrebbe apparire oziosa. Com’è noto, la sicurezza è un fattore trainante nei processi di accentramento politico e sviluppo istituzionale. Non è necessario scomodare Hobbes per ricordare come lo Stato moderno sia nato proprio a partire dall’accentramento dei mezzi di coercizione che hanno consentito alle nascenti formazioni statali di pacificare lo spazio politico interno e garantirsi autonomia verso l’esterno. In quest’ottica non c’è da sorprendersi se il processo di integrazione politica ed istituzionale dell’Unione europea passi anche e soprattutto dallo sviluppo di politiche di cooperazione in materia di giustizia ed affari interni e dal presidio delle frontiere, che serve anche a produrre l’immaginario di uno spazio politico unificato.

Molti si sono tuttavia interrogati sulla qualità «democratica» dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che l’Unione aspira a rappresentare, denunciando lo squilibrio a vantaggio delle politiche di sicurezza che l’ha caratterizzato. La risposta dei cinici e dei realisti è che anche nella storia dello Stato moderno dapprima sono venuti i poteri (lo Stato assoluto, l’apparato burocratico, gli eserciti e la polizia) e poi le garanzie (lo Stato di diritto, il controllo democratico e giudiziario sulle forze di sicurezza). Non ci sarebbe dunque da sorprendersi nel vedere replicata su scala continentale una dinamica di evoluzione istituzionale cui si è assistito nei secoli passati su scala nazionale. La risposta non è tuttavia soddisfacente. Non lo è tanto sul piano sociologico, poiché è scorretto leggere il processo di integrazione europea come una replica al cubo del processo di formazione statale, che sul piano filosofico-giuridico, poiché il progetto europeo si basa sui valori fondanti dello Stato democratico di diritto, che sono chiaramente scolpiti nelle parole dei trattati.

La nuova Guardia di costiera e frontiera europea è divenuta operativa lo scorso 6 ottobre 2016, a seguito dell’adozione, in soli nove mesi dalla proposta, del regolamento (Ue) n. 2016/1624. È ovviamente prematuro giudicare l’efficacia dell’azione della nuova agenzia. Qui invece approfondiremo due aspetti del suo regolamento istitutivo che ci pare rappresentino anche una cartina di tornasole della qualità del processo di integrazione politica europeo.

La nuova Guardia di costiera e frontiera europea è divenuta operativa lo scorso 6 ottobre 2016

Il primo aspetto è relativo alla natura dei poteri che sono attribuiti alla nuova Guardia costiera e di frontiera europea. Come accennato, più volte si è sostenuto che la crisi fosse dovuta alla carenza dei controlli alle frontiere esterne e alla incapacità di Frontex di fornire una risposta suppletiva adeguata. La nuova agenzia viene salutata come un autentico salto di qualità rispetto al passato poiché dovrebbe essere in grado di agire indipendentemente dalla reticenza dei Paesi membri a cooperare. Più che mettere insieme e coordinare le singole sovranità nazionali, la nuova agenzia sarà in grado di articolare uno autentico spazio europeo del controllo, presidiato da un apparato coercitivo autenticamente post-nazionale?

Senza dubbio la Guardia costiera e di frontiera europea ha un mandato più ampio rispetto a quello attribuito alla vecchia Frontex. Accanto ai compiti nel controllo delle migrazioni irregolari, essa è chiamata anche a svolgere operazioni di soccorso e prevenire la criminalità transfronaliera. A questo proposito la nuova agenzia, oltre a coordinare le classiche operazioni congiunte o le azioni di intervento rapido alle frontiere, può adesso inviare «squadre di sostegno» per la gestione dell’afflusso di migranti nei cosiddetti «punti di crisi» (hotspot), nonché coordinare operazioni alle frontiere che coinvolgano anche Paesi terzi, con i quali intrattenere relazioni diplomatiche anche per tramite di ufficiali di collegamento. In parallelo, essa acquista notevoli prerogative in materia di rimpatrio, riflesso diretto del suo ruolo nella gestione delle migrazioni in ingresso attraverso gli hotspot.

All’aumento delle prerogative e dei poteri di iniziativa, corrisponde un rafforzamento della dotazione di uomini e mezzi. Il punto è considerato uno dei più qualificanti della riforma, anche perché come già accennato una delle ragioni degli insuccessi di Frontex si riteneva risiedesse nella sua dipendenza dall’apparato coercitivo che fa capo agli esecutivi nazionali. La nuova agenzia ha adesso a disposizione, oltre alle ordinarie squadre di guardie di frontiera o di intervento per i rimpatri, composte dal personale che ciascun Paese membro mette, salvo circostanze eccezionali, a disposizione dell’agenzia sulla base di accordi annuali, anche una «riserva di reazione rapida» composta da personale che gli Stati sono tenuti in ogni caso a tenere a disposizione dell’agenzia senza poter invocare alcuna eccezione. Similmente, gli Stati membri costituiscono una «riserva di mezzi di intervento rapido» che sono vincolati a tenere disposizione della nuova agenzia, senza poter invocare eccezioni.

Non è tuttavia solo dall’ampliamento del suo mandato o dalla maggiore dotazione di uomini e mezzi che è possibile comprendere se e in che misura la nuova agenzia trasformi davvero il rapporto tra sovranità nazionale e istituzioni europee. C’è infatti una norma che esprime più di altre l’idea che la nuova agenzia non abbia più solo compiti di coordinamento, ma sia essa stessa direttamente responsabile del controllo delle frontiere. Ci riferiamo all’articolo 5 del regolamento Ue n. 2016/1624, in cui si afferma che la gestione europea integrata delle frontiere è una «responsabilità condivisa» tra autorità nazionali ed agenzia europea. Era questo il grimaldello attraverso cui la Commissione aveva in mente di scardinare la prerogativa sovrana e non a caso la proposta originaria affermava che «l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera è responsabile della gestione delle frontiere esterne nei casi previsti dal presente regolamento» (corsivo nostro).

Si trattava di un principio rivoluzionario, che apriva la strada al diritto di intervento dell’agenzia sul territorio dei Paesi membri. Un principio che a dispetto delle norme che nei Trattati ribadiscono la competenza degli Stati in materia di sicurezza interna ed esterna, la Commissione riteneva di poter ricavare dall’articolo 77(2), lettere (b) e (d), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sulla competenza dell’Unione in materia di gestione integrata delle frontiere. Tale interpretazione, che prefigurava l’idea che le funzioni di controllo delle frontiere potessero essere scorporate dalle competenze che lo Stato esercita in materia di ordine pubblico e sicurezza nazionale, creando una tripartizione nelle politiche di sicurezza del tutto inedita nella storia e nella dottrina dello Stato moderno, non è stata tuttavia sposata dal legislatore europeo. Il testo approvato sembra infatti voler ribadire la competenza esclusiva degli Stati nel controllo delle frontiere, confinando la nuova Guardia di costiera e frontiera europea a funzioni di «potenziamento», «valutazione» e «coordinamento» del ruolo svolto dalle autorità nazionali ed eliminando ogni riferimento ad alcuna «responsabilità» diretta dell’agenzia.

All’aumento delle prerogative e dei poteri di iniziativa corrisponde un potenziamento dei mezzi

La resilienza della prerogativa sovrana non deve tuttavia indurre a sottovalutare la portata dei mutamenti introdotti. Pur non avendo ancora fatto un autentico salto di qualità sul piano dell’acquisizione di poteri esecutivi, la nuova agenzia guadagna infatti importanti prerogative di direzione strategica delle attività di controllo della frontiera. Il mutamento non è di poco conto. Essa avrà infatti il compito di sviluppare una strategia per la gestione integrata delle frontiere e valutare la sua effettiva implementazione da parte dei Paesi membri. A questo proposito, il nuovo regolamento prevede la creazione di un sistema di monitoraggio e analisi dei rischi che rafforza le competenze in materia già possedute da Frontex, estendendo l’oggetto della valutazione a tutti gli aspetti relativi alla gestione delle frontiere ed in particolare alla disponibilità di attrezzatura tecnica, di sistemi, di capacità, di risorse, di infrastrutture e di personale. Gli Stati membri sono in sostanza assoggettati ad un meccanismo di valutazione permanente, affidato alla presenza sul terreno degli ufficiali di collegamento dell’agenzia, che impone di rendere «trasparente» la loro infrastruttura strategica per il controllo delle frontiere.

Secondo il progetto della Commissione, il sistema di valutazione tracciato dal nuovo regolamento dovrebbe servire a prevenire l’erompere di crisi che possano avere conseguenze immediate alle frontiere esterne, con ripercussioni sulla tenuta del sistema Schengen. Nella versione originaria della proposta si prevedeva infatti che a fronte di una valutazione negativa delle vulnerabilità, il Direttore esecutivo dell’agenzia potesse adottare una decisione vincolate sulle misure correttive che lo Stato era tenuto a implementare. Il testo approvato sembra sfumare il carattere imperativo delle valutazioni dell’agenzia, che si limita a «raccomandare» azioni correttive che solo in caso di inerzia possono essere «imposte» allo Stato interessato. Se il Paese membro continua ad essere inadempiente, il Consiglio di amministrazione dell’agenzia investe infine della questione Consiglio dell’Unione europea e Commissione, che possono eventualmente attivare la nuova procedura di gestione delle crisi.

Si trattava del punto più controverso della proposta, che prefigurava una sorta di diritto di intervento della Guardia costiera e di frontiera europea nel caso in cui uno Stato fosse venuto meno ai suoi obblighi di presidiare efficacemente le frontiere esterne dello spazio Schengen. Il testo adottato ristabilisce la preminenza della sovranità nazionale, dato che la decisione da che dà luogo all’intervento dell’agenzia sarà di competenza del Consiglio dell’Unione europea, e non della Commissione, e chiarisce quali siano le conseguenze della mancata ottemperanza a tale decisione da parte del Paese interessato. Nella versione originale nulla si prevedeva a riguardo e ciò lasciava supporre che la Commissione immaginasse un invero irrealistico intervento dell’agenzia sul territorio di un Paese membro non consenziente. La versione finale del regolamento abbandona definitivamente l’ipotesi di un «diritto di intervento» della Guardia costiera e di frontiera europea, stabilendo che in caso di mancata cooperazione la Commissione può attivare la procedura di sospensione degli accordi di Schengen, autorizzando gli altri Paesi membri al ripristino dei controlli alle frontiere interne fino ad un massimo di due anni.

Ma corre l’obbligo anche di interrogarsi sulla «qualità democratica» della nuova polizia di frontiera europea

Il secondo aspetto riguarda invece la qualità «democratica» della nuova polizia di frontiera europea, per valutare se all’incremento delle prerogative e all’acquisizione di poteri di iniziativa e direzione strategica corrisponde anche un miglioramento dei meccanismi di controllo e garanzia dei diritti fondamentali. Per fare ciò è tuttavia necessario intendersi su cosa significhi «polizia democratica». Dal nostro punto di vista, una polizia democratica è essenzialmente una polizia responsabile, il che significa una forza la cui azione è guidata da norme e indirizzi politico-amministrativi definiti per via democratica e orientati alla tutela dei diritti fondamentali, i cui funzionari possono essere chiamati a rispondere della mancata o scorretta implementazione di tali norme ed orientamenti.

Partendo da una simile definizione di polizia democratica, è possibile distinguere tra meccanismi che garantiscono la responsabilità dell’organizzazione e meccanismi che garantiscono la responsabilità dei singoli funzionari che la compongono.

Sotto il primo profilo, che assicura il controllo ex ante sull’azione delle forze di polizia, è certo che il mutamento costituzionale in seno all’Unione europea ha complessivamente migliorato la qualità democratica delle politiche in materia di giustizia ed affari interni. Con la scomparsa della struttura in pilastri, il ruolo del Parlamento europeo nel processo legislativo è notevolmente aumentato e ciò si è riflesso nella qualità delle norme che regolano l’azione delle agenzie di sicurezza europee, tra cui Frontex. Per quanto possa apparire paradossale, infatti, il regolamento che ne disciplinava l’attività poco o nulla diceva in relazione agli obblighi in materia di tutela dei diritti fondamentali di migranti e richiedenti asilo. Tale lacuna era giustificata dall’idea che Frontex non avesse poteri esecutivi e che, di conseguenza, non potesse in concreto violare i diritti di alcuno. Una tale situazione, seppure ineccepibile sul piano formale, produceva una pericolosa diluizione delle responsabilità. Il processo di riforma permanente cui è stata sottoposta Frontex ha tuttavia consentito al Parlamento europeo di pretendere che l’aumento di poteri fosse compensato da una precisazione del suo mandato e dei suoi obblighi in materia di diritti fondamentali.

L’approvazione del regolamento sulla nuova Guardia costiera e di frontiera europea è stata una ulteriore occasione per rafforzare tali vincoli. Un rapido confronto tra l’articolato proposto dalla Commissione e quello approvato dal Parlamento, evidenzia almeno ventidue emendamenti legati alla tutela di migranti e richiedenti asilo. L’obbligo di rispetto dei diritti fondamentali è adesso affermato in via generale e ribadito quasi ossessivamente in relazione alle innumerevoli attività che l’agenzia ha facoltà di svolgere. Per quanto la moltiplicazione, a tratti pleonastica, di tali riferimenti ai diritti fondamentali sia più che altro un indicatore del deficit di legittimazione che affliggeva Frontex, sovente al centro delle polemiche per la spregiudicatezza e l’opacità di alcune sue attività operative, in alcuni casi il nuovo regolamento non si limita a ribadire principi già affermati altrove, ma chiarisce aspetti decisivi e molto controversi delle azioni che in passato sono state svolte alle frontiere esterne. Tra questi, si segnalano in particolare gli obblighi di prevedere un protocollo per la segnalazione alle autorità competenti delle persone con bisogni di protezione, o ancora la precisazione degli standard in materia di tutela dei diritti fondamentali che devono necessariamente rispettarsi nel corso delle attività di cooperazione con i Paesi terzi, soprattutto quando l’agenzia agisce sul territorio di questi ultimi.

Al maggior coinvolgimento del Parlamento europeo nella definizione del quadro normativo che regolava l’azione di Frontex, non è tuttavia corrisposto un controllo effettivo sulla definizione degli indirizzi politico-amministrativi della stessa. Problemi analoghi di scarsa trasparenza democratica ci sembra potranno affliggere anche la definizione delle linee operative della nuova agenzia. Ciò essenzialmente perché, anche se il Parlamento è riuscito a guadagnare un ruolo maggiore nella procedura che porta alla nomina del Direttore esecutivo, la sua struttura di governo rimane essenzialmente intergovernativa, con il Consiglio di amministrazione dominato dai rappresentanti degli Stati membri che su alcune questioni cruciali delibera a maggioranza qualificata. Il compito di elaborare le linee di indirizzo politico-amministrativo dell’agenzia sembra inoltre saldamente in mano al Consiglio dell’Unione europea, per tramite del Comitato permanente sulla sicurezza interna (Cosi) che a norma dell’articolo 71 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ha il compito di assicurare la promozione e il rafforzamento della cooperazione operativa in materia di sicurezza interna. Il Cosi è un decisivo collettore del sapere e delle analisi prodotte dalle varie agenzie europee in materia di sicurezza, sulla cui base vengono elaborate le linee strategiche che le prime traducono sul piano operativo. Rispetto a quest’ultimo il Parlamento europeo continua a scontare un significativo deficit informativo, che il nuovo regolamento sulla Guardia costiera e di frontiera europea ha solo in parte compensato.

A metà del guado: al maggior coinvolgimento del Parlamento europeo non è tuttavia corrisposto un controllo effettivo

Questione completamente diversa è invece quella relativa al controllo ex post delle attività dell’agenzia. La garanzia del rispetto dei diritti fondamentali nel corso delle attività operative è assicurata dal controllo giudiziario, che come già in passato è affidato alla giurisdizione ordinaria delle corti nazionali, cui tutti i partecipanti alle attività dell’agenzia sono soggetti per responsabilità civile e penale. Rimane ferma anche la norma che prevede un controllo disciplinare diretto dello Stato di appartenenza sugli ufficiali coinvolti nelle attività operative. Il nuovo regolamento prevede tuttavia che il rispetto dei diritti fondamentali sia garantito anche da procedure di monitoraggio ulteriori a quelle strettamente giudiziarie e disciplinari. Procedure che piuttosto che puntare all’applicazione di sanzioni, mirano ad un miglioramento dei modelli e degli schemi operativi adottati dall’agenzia.

A questo proposito, una certa attività di monitoraggio sembra essere esercitata dal forum consultivo e dal responsabile per i diritti umani. Il primo, che è un organo esterno all’agenzia, ha adesso il potere di condurre visite sul campo per verificare il rispetto dei diritti fondamentali nel corso delle attività operative. Tale prerogativa è tuttavia soggetta all’approvazione del Paese ospitante e non sembra corrispondere a nessun potere, se non quello di pubblicare un rapporto. Il secondo, che è invece un organo interno all’agenzia, è dotato solo di un diritto di «accesso alle informazioni» non anche di visita sul campo. Anch’esso pubblica dei rapporti, di cui l’agenzia è tuttavia obbligata a tenere conto nella pianificazione delle sue attività. Molto più penetrante sembra invece il potere di monitoraggio che è attribuito ai funzionari di coordinamento dislocati nei vari Paesi membri sul cui territorio opera l’agenzia. Essi, oltre a verificare il rispetto del piano operativo, hanno infatti il compito di monitorare il rispetto dei diritti fondamentali e possono suggerire al Direttore esecutivo di terminare qualsiasi operazione se c’è rischio di violazioni dei diritti delle persone coinvolte dalle attività dell’agenzia.

Il regolamento sulla Guardia costiera e di frontiera europea prevede infine un rafforzamento dei meccanismi di controllo ex post con la creazione di una procedura di reclamo gestita dal Responsabile per i diritti umani, che può eventualmente portare all’adozione di misure disciplinari. La procedura, che naturalmente non esclude il diritto ad adire le vie legali, è a disposizione di chiunque si senta direttamente colpito dall’azione di un membro delle squadre che partecipano alle attività dell’agenzia. Il problema risiede tuttavia nel fatto che gran parte del personale che partecipa alle attività operative è composto da ufficiali dei Paesi membri, su cui l’agenzia non esercita potere disciplinare diretto. Nei casi in cui un reclamo non porti all’adozione di provvedimenti da parte delle autorità nazionali competenti, il direttore esecutivo può approfondire autonomamente la vicenda e al limite pretendere l’allontanamento del funzionario interessato da tutte le attività dell’agenzia nel caso in cui sia stata accertata una violazione dei diritti fondamentali o degli obblighi di protezione internazionale.

Il regolamento sulla nuova Guardia costiera e di frontiera europea, pur rappresentando un passo avanti nel complesso processo che porta alla nascita di istituzioni e poteri sovranazionali, non dà ancora luogo a una rivoluzione nei rapporti tra sovranità statale e istituzioni europee. Esso ha consolidato un processo che era già in atto e vedeva le agenzie europee acquisire importanti prerogative di direzione strategica, confinando le autorità nazionali a funzioni meramente esecutive, ma continua ad essere caratterizzato dalle medesime reticenze del passato sulla decisiva questione del controllo democratico dell’agenzia. Per quanto si siano moltiplicati i riferimenti alla tutela dei diritti fondamentali di migranti e richiedenti asilo, i meccanismi di monitoraggio restano in prevalenza affidati ad organi interni, che non sono indipendenti dal management dell’agenzia, mentre il Parlamento europeo continua ad essere tagliato fuori dal processo di definizione delle linee strategiche ed operative della stessa. Soprattutto, assolutamente marginale è il ruolo del Parlamento europeo nel meccanismo di gestione delle crisi, unico momento in cui l’agenzia sembra acquisire poteri quasi esecutivi, fino al punto di poter imporre il suo «supporto» allo Stato membro che non controlla adeguatamente le sue frontiere.

Tale meccanismo è considerato da molti il punto più qualificante della riforma, oltre che lo strumento per prevenire reazioni unilaterali a catena come quelle cui si è assistito negli ultimi mesi. Tuttavia bisogna constatare come il processo di «definizione» delle crisi e di elaborazione delle soluzioni alle stesse oltre ad essere confinato in una dimensione istituzionale in cui domineranno i tecnici dei ministeri gli interni, è anche immaginato come un meccanismo di coercizione la cui efficacia dipende dalla possibilità di escludere gli Stati recalcitranti dallo spazio di libera circolazione. In questo senso ci pare di poter concludere che le speranze di veder rinascere l’Europa a partire dalle polizie siano decisamente mal riposte. Non solo perché si cade nell’equivoco di voler cercare risposte ad una crisi umanitaria rafforzando le misure di sicurezza alle frontiere, ma soprattutto perché si ritiene dei poter rispondere alle enormi sfide politiche che l’Europa deve affrontare riducendole a questioni meramente tecniche, di polizia appunto, che possono essere risolte compensando l’inadeguatezza o la cattiva volontà di alcuni Paesi membri.